admin
Od sistema Lutrije BiH, preko privatnih kladionica, do 5 posto na uplate i oporezivanja dobitaka
Rasprava o tome ko je u Federaciji BiH uveo, povećao ili pokušao povećati poreze i naknade za kladionice često počinje od posljednjih izmjena zakona. Međutim, da bi se razumjelo kako je današnji sistem nastao, potrebno je vratiti se nekoliko decenija unazad.
Posebno je važno razdvojiti četiri stvari koje se u javnosti često miješaju: promet kladionice, dobit kladionice, naknadu koju plaća priređivač i porez koji plaća igrač na ostvareni dobitak.
Upravo kroz tu razliku vidi se kako se sistem u Federaciji BiH mijenjao – od modela u kojem je privatni priređivač plaćao propisane naknade i opći porez na dobit, preko pokušaja uvođenja procentualne naknade na promet, do sistema u kojem je značajan dio fiskalnog tereta prebačen i na igrače.
Kratak historijski pregled: od Lutrije BiH do privatnih priređivača
Organizovanje igara na sreću na prostoru Bosne i Hercegovine ima mnogo dužu tradiciju od današnjih kladionica.
Lutrija Bosne i Hercegovine svoje korijene veže za početak pedesetih godina prošlog stoljeća. Tokom narednih decenija razvijale su se lutrijske igre, a Loto je uveden 1962. godine. Godine 1973. Lutrija BiH dobija status samostalne organizacije, a oblast igara na sreću uređivana je tadašnjim propisima Socijalističke Republike BiH.
Drugim riječima, tradicionalni model bio je prvenstveno vezan za državnu odnosno društvenu lutrijsku organizaciju, dok se savremeno tržište privatnih priređivača razvija znatno kasnije.
Nakon rata i uspostavljanja Federacije BiH trebalo je urediti potpuno novi pravni okvir.
1995–2001: stvaranje novog federalnog sistema
U prvim poslijeratnim godinama oblast igara na sreću prolazila je kroz proces prilagođavanja novom ustavnom i ekonomskom sistemu Federacije BiH.
Ključni trenutak dolazi krajem 2001. godine, kada je donesen novi Zakon o igrama na sreću, koji je objavljen u „Službenim novinama Federacije BiH“, broj 1/02 od 15. januara 2002. godine. Zvanični hronološki registar Vlade FBiH potvrđuje da je upravo taj zakon objavljen u broju 1/02.
Zakon je donesen u vrijeme Vlade Federacije BiH na čijem je čelu bio Alija Behmen.
Međutim, ovdje je važno biti precizan: činjenica da je zakon donesen tokom Behmenovog mandata ne znači automatski da se svaka njegova pojedinačna odredba može pripisati lično Behmenu. Za potrebe političke i pravne hronologije ispravno je reći da je Zakon iz 2001/02. donesen za vrijeme Behmenove vlade.
BEHMENOV ZAKON: PRIVATNE KLADIONICE SU VEĆ BILE PREDVIĐENE ZAKONOM
Jedna od važnijih činjenica koja se često gubi u današnjim raspravama jeste da privatne kompanije koje priređuju igre na sreću nisu nastale tek kasnijim zakonima.
Zakon iz 2001. godine već je izričito predvidio da se igre na sreću u Federaciji BiH mogu priređivati putem Lutrije BiH i pravnih lica registrovanih za priređivanje igara na sreću.
Zakon je igre podijelio na klasične i posebne igre na sreću.
U posebne igre ubrajane su:
- igre u kasinu,
- igre na automatima,
- klađenje na razne rezultate i događaje i slične igre.
Dakle, privatni sektor je bio sastavni dio zakonskog sistema.
Kod klasičnih lutrijskih igara položaj Lutrije BiH bio je dominantan, dok su kod posebnih igara mogućnost priređivanja imali i privatni priređivači, pod zakonom propisanim uslovima.
Posebni uslovi za kladionice
Zakon je za kladioničare propisivao i konkretne finansijske uslove.
Za obavljanje djelatnosti tražio se osnovni kapital od najmanje 500.000 KM, kao i rezerva sigurnosti od najmanje 50 posto osnovnog kapitala.
Pored toga, kladioničar je morao plaćati posebne naknade.
Među njima su bile:
- 50.000 KM za izdavanje odobrenja,
- 1.000 KM za odobrenje pravila igre,
- 10.000 KM za otvaranje svake nove lokacije,
- 10.000 KM za produženje odobrenja.
Dakle, privatna kladionica u Behmenovom periodu nije mogla jednostavno otvoriti poslovnicu bez finansijskih obaveza prema državi.
Ali upravo ovdje dolazimo do najvažnije stvari.
KAKO JE FUNKCIONISAO BEHMENOV MODEL: KLADIONICE NISU BILE OSLOBOĐENE POREZA, ALI NISU IMALE POSEBAN POREZ NA PROMET
Važno je napraviti razliku između naknada za priređivanje igara na sreću i poreza na dobit privatnih kompanija.
Zakon o igrama na sreću iz 2001. godine nije propisivao poseban procenat poreza na ukupan promet kladionice.
To znači da se ne može korektno reći da je privatna kladionica tada plaćala, naprimjer, 5 ili 10 posto od svake uplate igrača na osnovu tog zakona.
Ali isto tako nije tačno reći da su privatne kladionice bile oslobođene poreza.
One su, kao privredna društva, bile obuhvaćene tadašnjim sistemom poreza na dobit preduzeća.
Nominalna stopa poreza na dobit u tadašnjem federalnom sistemu iznosila je 30 posto na oporezivu dobit, a ne 30 posto na ukupan promet kladionice.
To je ključna razlika.
Ako bi, pojednostavljeno, kladionica imala milion KM prihoda, a nakon priznatih rashoda i poreskih korekcija imala 200.000 KM oporezive dobiti, porez se ne bi računao na milion, nego na tih 200.000 KM.
Kod stope od 30 posto, osnovni obračun bi iznosio 60.000 KM.
Istovremeno, tadašnji sistem poreza na dobit imao je različite poreske olakšice, uključujući mogućnosti povezane s reinvestiranjem dobiti, pa nominalna stopa od 30 posto nije nužno značila da je svaka kompanija efektivno plaćala 30 posto svoje računovodstvene dobiti.
Zato je najprecizniji opis Behmenovog sistema:
Privatne kladionice nisu bile oslobođene poreza. Plaćale su posebne naknade za priređivanje igara na sreću, a njihova dobit bila je obuhvaćena općim porezom na dobit. Međutim, Zakon o igrama na sreću iz 2001/02. nije uveo poseban procenat poreza na ukupan promet kladionice.
To je bitna razlika u odnosu na kasnije modele.
A ŠTA JE SA ČLANOM 17. I LUTRIJOM BiH?
Član 17. Zakona iz 2001/02. govori o posebnom modelu raspodjele sredstava ostvarenih prometom Lutrije BiH.
U njemu stoji da dio sredstava koji, prema odluci Vlade, pripada Federaciji nema karakter prihoda Lutrije BiH i da se na taj dio ne obračunava porez na dobit.
To ne znači da je Lutrija BiH bila generalno oslobođena poreza na dobit.
Radi se o posebnom pravnom tretmanu novca koji je Lutrija ostvarila, a koji je po odluci Vlade pripadao Federaciji.
Ako određeni iznos pravno nije prihod Lutrije, onda se na njega ne može obračunavati porez na dobit Lutrije kao da je riječ o njenom vlastitom prihodu.
To je posebno važno jer se ne smije miješati model raspodjele prihoda Lutrije BiH sa poreskim tretmanom privatnih kladionica.
ŠTA JE, DAKLE, PLAĆALA PRIVATNA KLADIONICA 2002. GODINE?
Pojednostavljeno, privatni priređivač imao je nekoliko vrsta finansijskih obaveza.
Prvo, plaćao je posebne naknade propisane Zakonom o igrama na sreću.
Drugo, kao privredno društvo, bio je obuhvaćen porezom na dobit prema tadašnjem poreskom zakonu.
Treće, postojale su druge poreske i poslovne obaveze koje nisu bile uređene isključivo Zakonom o igrama na sreću.
Ali nije postojao model po kojem se na svaku uplatu igrača automatski obračunavalo 5 posto naknade kakav će se pojaviti u kasnijem zakonodavnom okviru.
Zato je poređenje „koliko su kladionice plaćale tada, a koliko danas“ moguće samo ako se porede isti elementi.
2010: PRVA VELIKA INTERVENCIJA U ZAKON IZ 2001.
Osnovni zakon iz 2001/02. nije ostao potpuno nepromijenjen.
Prve izmjene i dopune donesene su 2010. godine, u vrijeme Vlade Federacije BiH na čijem je čelu bio Mustafa Mujezinović.
Parlamentarna evidencija potvrđuje da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću usvojen u Domu naroda 27. maja 2010., a u Predstavničkom domu 8. juna 2010., te objavljen kao broj 40/10.
Zvanično obrazloženje kasnijeg zakona navodi da su izmjene iz 2010. godine, između ostalog, mijenjale način raspodjele sredstava iz prometa Lutrije BiH koji pripada Federaciji i stvarale normativnu osnovu za tehnička rješenja koja bi omogućila neposredno praćenje zakonitosti rada kladionica od strane Porezne uprave FBiH.
Dakle, Mujezinovićev period može se precizno vezati za prvu izmjenu osnovnog zakona iz Behmenovog perioda, ali ne treba mu pripisivati donošenje potpuno novog sistema koji će uslijediti nekoliko godina kasnije.
2011–2014: NIKŠIĆEVA VLADA I POKUŠAJ PROMJENE MODELA
Nakon Mujezinovića na čelo Vlade FBiH dolazi Nermin Nikšić.
U njegovom mandatu počinje ozbiljnija priprema potpuno novog Zakona o igrama na sreću.
Zvanična dokumentacija kasnije će navesti da je postojeći zakon iz 2001. godine, sa izmjenama iz 2010., postao nedostatan zbog velikog povećanja broja priređivača i vrsta igara na tržištu.
Posebno je naglašena potreba za drugačijim načinom obračuna naknada kako bi se povećali javni prihodi.
U prijedlogu modela koji se razvijao u tom periodu posebno se pojavila ideja mjesečne naknade od 5 posto od ukupnog prometa kazina, kladionica i automat klubova.
To je velika promjena u odnosu na Behmenov model.
Kod takvog koncepta osnovica više nije samo dobit kompanije.
Ako je kladionica primila 100 KM uplate igrača, 5 KM bi išlo u Budžet FBiH kao naknada.
U obrazloženjima tog modela upravo se navodi da bi priređivači bili obavezni izdvajati 5 posto od svake uplate igrača.
Drugim riječima, ovo je trenutak kada se u političkoj i fiskalnoj raspravi pojavljuje model koji je mnogo bliži današnjoj percepciji „poreza na kladionice“.
2014: PREDSTAVNIČKI DOM USVAJA NOVI ZAKON
Ovdje dolazimo do ključne političko-pravne činjenice.
Predstavnički dom Parlamenta FBiH usvojio je novi Zakon o igrama na sreću 4. juna 2014. godine.
To se dogodilo dok je Vladu Federacije BiH vodio Nermin Nikšić.
Parlamentarna dokumentacija potvrđuje da je novi zakon tada bio u parlamentarnoj proceduri, a obrazloženje zakona navodi da je cilj bio zamijeniti dotadašnji zakon iz 2001/02. godine, koji je do tada bio mijenjan samo 2010. godine.
Međutim, tu priča ne završava.
Da bi zakon bio donesen, morao je proći i Dom naroda Parlamenta FBiH.
A to se dogodilo nakon promjene vlasti.
2015: NOVALIĆEVA VLADA I KONAČNO USVAJANJE ZAKONA
Nakon Općih izbora 2014. godine dolazi nova federalna vlada, na čelu sa Fadilom Novalićem.
Novi Zakon o igrama na sreću, koji je već bio usvojen u Predstavničkom domu 4. juna 2014., usvojen je u Domu naroda 8. juna 2015. godine.
To potvrđuje i zvanični tekst zakona, koji izričito navodi oba datuma usvajanja.
Zakon je potom objavljen u „Službenim novinama FBiH“, broj 48/15, i njime je prestao važiti stari Zakon o igrama na sreću iz 2001/02. i njegove izmjene iz 2010. godine.
Zato je za političku hronologiju najpreciznije napisati:
Nikšićeva vlada je u svom mandatu dočekala da Predstavnički dom usvoji novi Zakon o igrama na sreću 2014. godine, dok je Novalićeva vlada dočekala njegovo konačno parlamentarno usvajanje u Domu naroda 2015. godine i njegovu primjenu.
Nije precizno cijeli zakon pripisati samo jednoj od te dvije vlade.
ŠTA JE DONIO ZAKON IZ 2015.?
Novi zakon napravio je značajnu promjenu u odnosu na prethodni sistem.
Uveo je jasniji sistem naknada za priređivanje igara na sreću, kao i posebne naknade od uplata za učestvovanje u igrama na sreću.
Kod klađenja je uvedena obaveza obračuna i uplate 5 posto od pojedinačne uplate igrača, pri čemu je zakon teret te naknade postavio na učesnika/igrača.
To je bitna razlika u odnosu na stariji sistem.
Kod Behmenovog zakona fokus je bio na:
fiksnim naknadama + općem porezu na dobit kompanije.
Kod novog sistema uvedena je i:
naknada vezana direktno za uplatu igrača.
Zbog toga je pogrešno današnjih 5 posto jednostavno opisati kao „porez na profit kladionice“.
Radi se o drugačijoj vrsti javnog prihoda i drugačijoj osnovici.
NOVI SISTEM NIJE ZNAČIO DA JE NESTAO POREZ NA DOBIT
Ni novi zakon nije ukinuo opći porez na dobit privrednih društava.
Dakle, treba razlikovati:
porez na dobit kompanije
od
naknade povezane s uplatom za igru
i
poreza na ostvareni dobitak igrača.
To su tri različite kategorije.
Upravo zbog njihovog miješanja često nastaju tvrdnje da je „porez na kladionice“ uveden tek 2015. godine, odnosno da ga prije toga nije bilo.
Preciznije je reći da je 2015. uveden drugačiji i direktniji model oporezivanja/naknade u oblasti igara na sreću, dok su privatne kompanije i ranije bile u sistemu općeg poreza na dobit i posebnih naknada.
2015: KOLIKO JE NOVI SISTEM DONIO JAVNIM PRIHODIMA?
Uvođenje novog sistema pratilo je nastojanje da se poveća kontrola i javni prihod iz ove oblasti.
Zvanično obrazloženje novog zakona navodilo je da se dotadašnjim propisima nije ostvarivao adekvatan nivo javnih prihoda i da se novim osnovama za obračun naknada želi značajno povećati prihod Budžeta FBiH.
Istovremeno, novi sistem je predvidio mnogo snažniji nadzor nad radom kladionica, uključujući online vezu uplatno-isplatnih mjesta sa sistemom Porezne uprave FBiH.
To je predstavljalo važan tehnološki iskorak u kontroli prometa.
2016: POČINJE NOVA RASPRAVA O POREZU NA DOBITKE
Nakon donošenja novog zakona rasprava se nije završila.
Tokom 2016. godine Porezna uprava FBiH i drugi akteri pokreću pitanja dodatnog oporezivanja dobitaka i drugačijeg tretmana pojedinih vrsta igara.
Tada se posebno otvara pitanje činjenice da dobici do određenog iznosa nisu bili oporezovani, dok su veći dobici bili predmet poreza.
Direktor Porezne uprave FBiH Šerif Isović kasnije je javno iznosio prijedlog da se svi dobici oporezuju po stopi od 10 posto i da se naknada za igre na sreću obračunava jednako, po principu 5 posto na svaku pojedinačnu uplatu igrača.
Važno je, međutim, naglasiti: to je bio prijedlog Porezne uprave, a ne dokaz da je takav prijedlog tada postao zakon.
2017: NOVALIĆEVA VLADA PONOVO MIJENJA PREDLOŽENI MODEL
U februaru 2017. godine Vlada FBiH, koju je vodio Fadil Novalić, utvrdila je i Parlamentu uputila Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o igrama na sreću.
Ovaj prijedlog je bio značajan po nekoliko stvari.
Za takozvane RNG igre, odnosno igre zasnovane na snimljenim i računarski generiranim događajima, predloženo je da se dotadašnja paušalna naknada od 300 KM mjesečno po uplatnom mjestu zamijeni procentualnom naknadom.
Osnovica bi bila:
ukupna uplata minus isplate igračima.
Predložena stopa iznosila je 20 posto.
Istim prijedlogom predloženo je progresivno oporezivanje dobitaka:
- 10 posto,
- 15 posto,
- 20 posto,
- 30 posto,
u zavisnosti od visine dobitka.
Za kladioničke igre predloženo je da se iste progresivne stope primjenjuju na sve dobitke, bez obzira na njihov iznos.
Za kasina i automat klubove predloženo je povećanje mjesečne naknade sa 5 na 15 posto osnovice koja bi predstavljala razliku između ukupnih uplata i ukupnih isplata.
Važno je naglasiti da govorimo o Prijedlogu Vlade iz 2017. godine, a ne automatski o odredbama koje su tada stupile na snagu.
ZAŠTO JE OVA RAZLIKA VAŽNA?
Zato što se u javnim raspravama često sve promjene pripisuju „Novalićevom zakonu“, iako je stvar mnogo složenija.
Novalićeva vlada je:
- zatekla zakon koji je Predstavnički dom usvojio još 2014. godine,
- omogućila njegovo konačno usvajanje u Domu naroda 2015. godine,
- primjenjivala novi sistem,
- a zatim 2017. godine predlagala nove izmjene.
Ali nije svaka ideja iz prijedloga iz 2017. postala važeći zakon.
To je posebno važno kod stope od 20 posto za RNG igre i progresivnog oporezivanja dobitaka.
ŠTA SE, ONDA, PROMIJENILO OD BEHMENA DO NOVALIĆA?
Ako se cijeli period pojednostavi, ali bez gubitka pravne preciznosti, može se napraviti sljedeća slika.
Behmen – 2001/02.
Privatne kladionice su zakonom priznate kao priređivači posebnih igara na sreću.
Plaćaju:
- posebne fiksne naknade za odobrenja i lokacije,
- opći porez na dobit prema poreskim propisima.
Nema posebnog modela od 5 posto na svaku uplatu igrača u samom Zakonu o igrama na sreću.
Mujezinović – 2010.
Mijenja se postojeći Behmenov zakon.
Uvode se i razrađuju rješenja koja omogućavaju bolju kontrolu rada kladionica, uključujući tehničke pretpostavke za praćenje zakonitosti njihovog rada.
Nikšić – 2011–2015.
Pokreće se proces donošenja potpuno novog zakona.
Razvija se model u kojem se naknada veže direktnije za promet/uplate, uključujući prijedlog od 5 posto ukupnog prometa.
Predstavnički dom novi zakon usvaja 4. juna 2014. godine.
Novalić – 2015–2023.
Dom naroda novi zakon usvaja 8. juna 2015. godine, nakon čega zakon stupa na snagu i zamjenjuje propise iz 2001/02. i 2010. godine.
Novi sistem uvodi i naknade vezane za uplate igrača, kao i drugačiji sistem oporezivanja dobitaka.
Godine 2017. Novalićeva vlada ponovo predlaže izmjene, uključujući nove stope i osnovice za određene igre.
I ŠTA JE SA PRIČOM DA SU „KLADIONICE BILE NEOPorezovane DO 2015.“?
Takva tvrdnja, bez dodatnog objašnjenja, nije pravno precizna.
Privatne kladionice nisu bile izvan poreskog sistema prije 2015. godine.
Već Zakon iz 2001/02. izričito ih je regulisao kao privatne priređivače posebnih igara na sreću, propisao im uslove poslovanja i posebne naknade, dok su kao privredna društva bile obuhvaćene i općim porezom na dobit.
Ono što jeste tačno jeste da prije novog zakona nije postojao isti model direktnog procentualnog opterećenja pojedinačnih uplata igrača koji je uveden kasnije.
Zato se ne može jednostavno reći:
„Prije 2015. nije bilo poreza.“
Ali se može reći:
„Prije 2015. nije postojao isti model procentualne naknade vezane direktno za pojedinačnu uplatu igrača.“
To su dvije potpuno različite tvrdnje.
KLJUČNA RAZLIKA: PROMET, DOBIT I DOBITAK IGRAČA
Da bi se razumjela cijela istorija, potrebno je zamisliti tri različite kase.
Prva je promet kladionice.
To je novac koji igrači uplaćuju.
Druga je dobit kompanije.
To je ono što nakon poslovnih prihoda i rashoda, prema poreskim pravilima, ostaje kao oporeziva dobit.
Treća je dobitak igrača.
To je novac koji igrač dobije kada ostvari dobitak i na koji se, prema važećim pravilima, može obračunavati poseban porez.
Behmenov model je mnogo više razdvajao ove kategorije.
Kasniji sistem je uveo dodatne mehanizme kojima se javni prihod veže direktnije za uplate i dobitke igrača.
Upravo zato danas rasprava o „porezu na kladionice“ često izgleda jednostavnije nego što zaista jeste.
OD 2023. DO DANAS: NOVA NIKŠIĆEVA VLADA
Nakon što je Fadil Novalić napustio funkciju premijera Federacije BiH, Vladu FBiH ponovo vodi Nermin Nikšić.
Time se na čelo izvršne vlasti vraća političar koji je već bio premijer u vrijeme kada je novi Zakon o igrama na sreću krenuo kroz parlamentarnu proceduru i kada ga je 2014. godine usvojio Predstavnički dom.
To, međutim, samo po sebi ne znači da je današnja vlada automatski autor tadašnjeg zakona niti da je odgovorna za sve kasnije izmjene.
Za sadašnju fazu priče potrebno je posebno razlikovati važeći zakon, njegove izmjene i eventualne nove prijedloge koji su u parlamentarnoj proceduri.
U 2026. godini ponovo se pojavljuju inicijative za izmjene Zakona o igrama na sreću, što pokazuje da pitanje poreskog tretmana igara na sreću i dalje nije završena tema.
ZAKLJUČAK: NIJE ISTA STVAR „POREZ NA KLADIONICU“ I „POREZ NA UPLATU“
Hronologija pokazuje da se fiskalni model igara na sreću u Federaciji BiH mijenjao postepeno.
2001/02. – Behmenov period: privatne kladionice su već zakonski priznate. Plaćaju posebne naknade i opći porez na dobit. Nema posebnog procentualnog nameta na svaku uplatu igrača u Zakonu o igrama na sreću.
2010. – Mujezinovićev period: mijenja se zakon iz 2001/02. i jača se sistem kontrole i praćenja rada kladionica.
2011–2014. – Nikšićev prvi mandat: priprema se novi zakon i razvija model procentualnih naknada vezanih za promet/uplate. Predstavnički dom novi zakon usvaja 4. juna 2014. godine.
2015. – Novalićev prvi mandat: Dom naroda usvaja novi zakon 8. juna 2015. godine. Zakon je objavljen u broju 48/15 i njime prestaje važiti zakon iz 2001/02. i izmjene iz 2010.
2016–2017. – Novalićeva vlada: nastavljaju se pokušaji dodatnog uređenja i povećanja javnih prihoda iz igara na sreću, uključujući prijedloge za progresivno oporezivanje dobitaka i drugačije naknade za određene vrste igara.
Zato je najpreciznije pitanje za javnu raspravu zapravo:
Nije samo pitanje „ko je uveo porez na kladionice?“, nego – koji je sistem ko uveo, na koju osnovicu se plaćalo, ko je bio obveznik i da li je teret bio na priređivaču, njegovoj dobiti ili direktno na igraču?
Tek kada se tako postavi pitanje, postaje moguće pošteno uporediti Behmenov, Mujezinovićev, Nikšićev i Novalićev period.
I tada se vidi da 2015. nije početak oporezivanja kladionica u Federaciji BiH, nego početak bitno drugačijeg modela njihovog fiskalnog tretmana.
Izvori: Vlada Federacije BiH, Parlament Federacije BiH, tekstovi Zakona o igrama na sreću („Službene novine FBiH“ 1/02, 40/10 i 48/15), obrazloženja zakona i dokumentacija Porezne uprave FBiH.
Isttaživanje i analiza: LuPortal
